2026. 10. 16. 18:00ㆍ고령사회 읽기
65세 이상의 지하철 무임승차는 1984년 6월 8일 대통령령의 표 한 칸을 고치면서 시작됐습니다. 이 글에서 무임승차는 65세 이상이 법령에 따라 지하철 운임을 면제받는 일을 가리킵니다. 요금을 내지 않고 몰래 타는 부정 승차와는 다른 말입니다. 운임은 타는 값입니다. 그날 고친 표는 「노인복지법시행령」이라는 대통령령 끝에 붙은 별표입니다. 대통령령은 법률이 맡긴 세부를 정부가 정한 규정입니다. 그날 전까지 이 표의 지하철 칸에는 운임 할인율이 100분의 50으로 적혀 있었습니다. 그날부터 100분의 100, 곧 운임 전부가 됐습니다. 그러면 면제한 운임은 누가 부담하기로 했을까요.
이 대통령령에는 개정이유가 한 문장 붙어 있습니다. 개정이유는 법령을 고칠 때 왜 고치는지를 함께 적어 두는 글입니다. 그 문장이 든 목적은 둘입니다. 노인복지를 증진한다는 것과 온 국민이 노인을 존경하는 기풍을 조성한다는 것입니다. 운임을 누가 부담하는지는 그 문장에 나오지 않습니다. 그래서 답은 다른 법률에서 찾아야 합니다.
42년 전의 일입니다. 그래도 부모님이 운임을 내지 않는 교통카드로 지하철을 타시는 분이라면 지금도 이 표에 기대고 계십니다.
법은 「할 수 있다」고 적었고, 운임 전부 면제는 시행령 별표에 있습니다
「노인복지법」은 1981년 6월 5일에 제정됐습니다. 이 법 제9조의 제목이 「경로우대」였습니다. 조문은 65세 이상에게 국가 또는 지방자치단체의 수송시설과 공공시설을 「무료로 또는 그 이용요금을 할인하여 이용하게 할 수 있다」고 적었습니다.
그러면 법률은 무료를 의무로 적었을까요. 조문의 끝말은 「할 수 있다」입니다. 법령에서 이 말은 그렇게 할 권한을 준다는 뜻입니다. 얼마나 깎을지는 조문이 「대통령령이 정하는 바에 의하여」라고 적어 대통령령에 맡겼습니다.
그 대통령령이 1982년 2월 17일에 제정된 「노인복지법시행령」입니다. 이 시행령의 별표는 지하철도의 운임 할인율을 100분의 50으로 적었습니다. 처음에는 반값이었던 거죠. 철도와 고궁도 같은 100분의 50이었습니다.
1984년 6월 8일, 대통령령 제11438호가 별표의 지하철도 칸을 100분의 100으로 고쳤습니다. 공포한 날부터 시행했습니다. 개정이유는 아래 한 문장입니다.
노인복지를 증진하고 온 국민으로 하여금 노인을 존경하는 기풍을 조성하게 하기 위하여 65세이상의 노인에 대한 지하철도 및 그 구간안에 있는 국유전기철도의 운임할인율을 "100분의 50"에서 "100분의 100"으로 높이려는 것임.
「노인복지법시행령」 대통령령 제11438호(1984년 6월 8일)의 개정이유입니다.
지금 조문도 짜임이 같습니다. 제9조는 제26조가 됐습니다. 제26조 제1항의 끝말은 지금도 「이용하게 할 수 있다」입니다. 할인율은 「노인복지법 시행령」 별표 1에 있습니다. 1984년 별표의 「지하철도」 칸은 지금 별표 1에서 「도시철도」 칸입니다. 이 글에서는 도시철도를 지하철을 가리키는 법령의 낱말로 읽습니다. 별표 1은 「도시철도(도시철도 구간안의 국유전기철도를 포함한다)」의 할인율을 100분의 100으로 적었습니다. 비고는 「철도 및 도시철도의 경우에는 운임에 한한다」고 덧붙였습니다.
별표 1의 「철도」 항목에는 도시철도와 다른 칸이 있습니다. 새마을호와 무궁화호는 100분의 30입니다. 수도권전철은 100분의 100입니다. 버스는 이 표 어디에도 없습니다.
운임을 얼마나 면제할지는 법률이 아닌 대통령령 별표에 적혀 있습니다. 1984년에 고친 것도 별표의 한 칸이었습니다. 저는 「할 수 있다」라는 끝말을 읽을 때 이 사실을 먼저 봅니다. 이 끝말만으로는 무료를 없애도 되는지에 답할 수 없다고 봅니다.
면제한 운임은 누가 부담하기로 했을까요
운임 감면액의 부담을 적은 법률은 철도 쪽에 있습니다. 지하철 쪽 법률은 따로 있습니다. 감면액은 깎아 주거나 면제한 운임의 금액입니다.
철도 쪽 법률은 「철도산업발전기본법」입니다. 이 법은 한국철도공사처럼 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자를 「철도운영자」라고 부릅니다. 제32조 제1항은 「공익서비스비용」을 국가 또는 해당 철도서비스를 직접 요구한 자가 부담한다고 적었습니다. 공익서비스비용은 철도운영자가 국가나 지방자치단체의 정책 또는 공공목적을 위한 서비스를 제공하느라 생긴 비용입니다.
제2항 제1호는 이 비용에 드는 것을 적었습니다. 「철도운영자가 다른 법령에 의하거나 국가정책 또는 공공목적을 위하여 철도운임ㆍ요금을 감면할 경우 그 감면액」입니다.
지하철 쪽 법률은 「도시철도법」입니다. 도시철도의 건설과 운영을 정한 법률입니다. 이 법 전문에서 「감면」이라는 낱말을 찾으면 나오지 않습니다. 「무임」도 「공익서비스」도 나오지 않습니다. 운임을 다룬 조문은 제31조입니다. 도시철도운송사업자가 「시ㆍ도지사가 정한 범위에서 운임을 정하여 시ㆍ도지사에게 신고」한다는 조문입니다. 도시철도운송사업자는 이 법에 따라 도시철도운송사업의 면허를 받은 자입니다. 「철도산업발전기본법」은 운임 감면액을 누가 부담하는지 적었고, 「도시철도법」에는 그것을 정한 조문이 없습니다.
운임 면제를 정하는 쪽도 부담하는 쪽도 시·도라고 읽는 분도 있을 겁니다. 「도시철도법」 제31조에서 도시철도운송사업자는 시·도지사가 정한 범위에서 운임을 정해 시·도지사에게 신고합니다. 「노인복지법」 제26조 제1항의 주어도 「국가 또는 지방자치단체는」입니다. 끝말은 「이용하게 할 수 있다」였죠.
여기에 대구광역시의 조례가 더해집니다. 조례는 지방자치단체가 지방의회의 의결로 정하는 규정입니다. 대구광역시는 「대구광역시 어르신 무임교통 지원에 관한 조례」에 통합무임교통카드를 발급하는 나이를 따로 적었습니다. 통합무임교통카드는 대구의 시내버스와 도시철도 등을 무임으로 타는 데 쓰는 카드로, 이 조례가 붙인 이름입니다. 발급 나이는 뒤의 「대구·대전·서울」 절에서 표로 읽습니다.
적힌 자리를 나란히 놓아 봅니다. 운임 할인율 100분의 100은 시행령 별표 1에 적혀 있습니다. 카드 발급 나이는 대구 조례에 적혀 있습니다. 감면액 부담은 「철도산업발전기본법」 제32조에 있고 「도시철도법」에는 그 조문이 없습니다. 운임 면제를 누가 정하고 그 감면액을 누가 부담하는가. 저는 이 둘을 함께 적은 조문이 「도시철도법」에 없다고 읽습니다.
시·도가 조례에 부담을 적은 곳도 있습니다. 대구의 조례 제7조는 시장이 운송사업자등에게 통합무임교통카드 사용에 따른 손실비용을 「지원할 수 있다」고 적었습니다. 운송사업자등은 이 조례가 시내버스 운송사업자와 도시철도 운영기관 등을 묶어 부르는 이름입니다. 대전에는 「대전광역시 어르신 무임교통 지원 조례」가 있습니다. 70세 이상의 버스 무임교통을 다루는 조례입니다. 제7조는 시장이 버스 운송사업자에게 생긴 결손액을 「보전해주어야 한다」고 적었습니다.
앞에서 읽은 「철도산업발전기본법」 제32조도 부담 주체를 국가 하나로 적지 않았습니다. 조문의 말은 「국가 또는 해당 철도서비스를 직접 요구한 자」입니다. 「도시철도법」에도 정부의 자금을 적은 조문은 있습니다. 정부가 도시철도 건설과 노후 차량 교체에 드는 자금의 일부를 보조할 수 있다는 조문입니다.
서울·부산·대구·인천·광주·대전에서 지하철을 운영하는 여섯 기관의 노사는 2026년 2월 11일 부산교통공사 본사에 모였습니다. 인천교통공사의 그날 보도자료는 이들을 「도시철도 운영기관」이라고 부릅니다. 보도자료는 이들이 「무임손실 국비 보전을 촉구하는 공동건의문을 채택했다」고 적었습니다. 국비 보전은 받지 못한 운임을 나라 예산으로 메워 달라는 뜻입니다. 같은 보도자료는 한국철도공사가 「철도산업발전기본법」에 따라 국비 지원을 받는 것과 달리 도시철도 운영기관에는 「정부 지원 근거가 마련돼 있지 않은 상황」이라고 적었습니다. 운영기관이라는 한쪽 당사자의 요구입니다.
무임승차를 두고 맞서는 두 가지 말
지하철 무임승차를 두고 두 가지 말이 맞서곤 합니다. 한쪽은 운임을 내지 않는 승객 때문에 적자가 난다고 합니다. 다른 쪽은 오래 일하고 세금을 낸 세대가 받는 대우라고 합니다. 어르신 가운데에도 앞의 말을 하는 분이 있고 젊은 사람 가운데에도 뒤의 말을 하는 사람이 있습니다. 저는 이 두 말을 하는 분들께 묻고 싶습니다. 두 말 가운데 법령을 말하는 쪽이 있을까요. 운임 할인율을 적은 별표, 그리고 감면액 부담을 적지 않은 법률 말입니다.
저는 두 말이 모두 상대 세대를 향해 있다고 봅니다. 운임 면제를 적은 대통령령과 부담을 적지 않은 법률은 어느 쪽 말에도 나오지 않습니다.
두 말에는 각각 까닭이 있죠. 운임을 내는 사람에게 요금 인상은 실제 부담입니다. 65세 이상에게 운임 면제는 1984년에 대통령령이 적었고 지금 별표 1에도 적혀 있는 대우입니다. 저는 까닭이 있는 말일수록 법령보다 상대의 나이를 먼저 문제 삼게 된다는 점이 마음에 걸려요.
운영기관은 받지 못한 운임을 「무임손실」이라고 부릅니다. 앞의 보도자료에 나온 낱말입니다. 받지 못한 운임은 운영기관에 실제 부담이고, 그 이름을 붙일 만합니다. 저는 운영기관이 쓰는 이 낱말이 타는 사람을 가리키는 말로 쓰일 때를 눈여겨봅니다. 그때 타는 사람은 비용으로만 불립니다. 저는 2021년 7월 대전일보 칼럼 「노인을 활용하는 사회」에서 노인이 「막대한 비용의 지출로만 여겨졌다」고 썼습니다. 고령 인력의 활용을 두고 쓴 문장인데, 이 낱말 앞에서 다시 떠오릅니다.
저는 2016년 1월 대전일보에 「세대간 소통과 존중의 시대」라는 칼럼을 썼습니다. 지하철의 자리다툼과 세대 갈등을 두고 쓴 글이고, 무임승차 제도를 다룬 글은 아닙니다. 그 글의 한 문장을 옮깁니다.
오래 사는 것이야 말로 인간의 가장 축복임에도 불구하고 오늘날 오래 사는 것이 마치 사회와 국가에 큰 부담과 잘못인 듯 비춰지고 볼썽사나운 세대 간의 다툼에 휩싸이는 것을 보면 안타까운 마음이 크다.
대전일보 2016년 1월 11일 「세대간 소통과 존중의 시대」의 문장입니다.
저는 이 문장을 오늘의 무임승차 논쟁 옆에 놓아 봅니다. 같은 글에서 저는 나이 많음이 모든 일에 대우받는 특권은 아니라고도 썼습니다. 10년 전에 쓴 두 문장인데 지금 읽어도 생각이 같아요.
교수의 시선
저는 오래 사는 것이 잘못처럼 말해지는 것도, 나이 많음이 특권처럼 말해지는 것도 받아들이지 않습니다. 누가 부담해야 옳은지는 제가 정할 일이 아닙니다. 다만 두 말이 다투는 동안 부담을 적을 법률이 화제가 되지 않는 것은 더 무겁게 봐야 한다고 생각합니다.
대구·대전·서울, 조례가 따로 적은 나이
그러면 부모님이 사시는 도시의 조례에는 무엇이 적혀 있을까요. 대구·대전·서울의 조례를 표로 모았습니다. 세 도시 모두 법 제26조의 나이는 65세 이상으로 같습니다. 표에는 조례가 따로 적은 것만 넣었습니다.
| 도시 | 지하철 | 버스 |
|---|---|---|
| 대구 | 카드 발급 2026년 만 68세 이상 | 카드 발급 2026년 만 72세 이상 |
| 대전 | 조례에 조문 없음 | 70세 이상 무임교통 지원 가능 |
| 서울 | 조례에 조문 없음 | 70세 이상 교통비 지원 가능 |
대구 칸의 「카드 발급」은 통합무임교통카드를 발급하는 나이입니다. 법 제26조가 적은 65세 이상과는 다른 문서에 적힌 다른 나이입니다.
대구의 조례는 2023년 4월 10일에 고쳐졌습니다. 그때 붙은 부칙에 연도별 나이표가 있습니다. 부칙은 법령 끝에 붙어 시행일과 경과를 정하는 조문입니다. 부칙 제2조는 통합무임교통카드를 「다음 표의 연도별 나이 기준에 따라 발급한다」고 적었습니다.
지금 조례의 표에서 칸은 「도시철도·광역철도」와 「시내버스·수요응답형 여객자동차」 둘입니다. 도시철도 쪽은 2023년 만 65세 이상에서 해마다 한 살씩 올라갑니다. 2026년은 만 68세 이상입니다. 시내버스 쪽은 2023년 만 75세 이상에서 해마다 한 살씩 내려옵니다. 2026년은 만 72세 이상입니다. 2028년에는 두 쪽 모두 만 70세 이상이 됩니다. 올라가는 나이와 내려오는 나이가 70세에서 같아지게 짠 표인 거죠. 부칙 앞의 조문도 어르신을 70세 이상 주민으로 적었습니다.
대구시 교통국장은 조례를 고치기 두 달 전인 2023년 2월 9일 대구광역시의회 건설교통위원회에서 이 계획을 설명했습니다. 「도시철도는 65세부터 한 살씩 이렇게 높여나가고 그다음에 버스 같은 경우는 당초에는 70세로 하기로 했는데 75세부터 한 살씩 이렇게 낮춰가면서 그 충격을 좀 완화하는 형태로 할 계획입니다.」
저는 대구에 부모님이 계신 분이라면 법 제26조의 65세와 함께 조례의 표를 봐야 한다고 봅니다. 올해 도시철도 쪽 카드 발급 나이는 만 68세 이상입니다. 이미 받은 카드를 어떻게 쓰는지는 카드를 발급하는 행정복지센터에 묻습니다.
대구가 버스를 무임교통 지원에 넣은 까닭은 통합 지원을 알린 자료에서도 볼 수 있습니다. 대구광역시는 2023년 3월 27일 시내버스와 도시철도를 아우르는 어르신 무임교통 통합 지원을 2023년 7월 1일부터 시행한다고 알렸습니다. 이 보도자료에서 그때까지의 무임승차 혜택을 두고 「사실상 도시철도 1~3호선 주변에 거주하는 일부 어르신만 혜택을 받는다는 문제점이 있었다」고 적었습니다.
대전의 조례는 앞에서 본 대로 버스를 다룹니다. 시내버스와 간선급행버스, 마을버스입니다. 대상은 대전에 주민등록을 둔 70세 이상입니다. 제3조는 시장이 어르신에게 무임교통을 「지원할 수 있다」고 적었습니다. 지하철 나이를 바꾸는 조문은 이 조례에 없습니다.
「서울특별시 어르신 교통비 지원 조례」는 2026년 7월 13일에 제정돼 그날부터 시행됐습니다. 대상은 서울에 주민등록을 둔 70세 이상이고, 다루는 것은 시내버스와 마을버스입니다. 제4조는 시장이 「예산의 범위 내에서 교통비의 일부 또는 전부를 지원할 수 있다」고 적었습니다. 무료라고 적은 조문과는 다릅니다. 지하철 나이를 바꾸는 조문도 이 조례에 없습니다. 이 조례를 만든 이유를 적은 글에는 「현행 노인복지법 상에는 어르신들의 무료 이용 수송시설을 도시철도로만 규정하고 있어 어르신들은 거주지역에 따라 교통복지에 차별이 발생하고 있는 현실임」이라는 문장이 있습니다.
저는 몇 살부터인지를 정하기 전에 먼저 물을 것이 둘이라고 봅니다. 감면액은 누가 부담하는가. 지하철역에서 먼 곳에 사는 어르신에게는 무엇이 남는가. 대구시는 도시철도 1~3호선 주변에 사는 일부 어르신만 혜택을 받았다고 적었습니다. 서울 조례를 만든 이유에는 거주지역에 따라 교통복지에 차별이 생긴다고 적혀 있습니다. 저는 두 자료를 읽으며 지하철역에서 먼 곳에 사는 어르신도 혜택을 받을 수 있는지가 둘째 물음의 핵심이라고 봐요. 기준 나이를 옮기면 다른 제도의 나이와 어떻게 벌어지는지는 노인 기준 나이를 다룬 글에서 계산했습니다.
부모님 주소지 조례에서 확인할 네 가지
조례는 시·도마다 다릅니다. 조례 원문은 법제처 국가법령정보센터의 자치법규에서 찾습니다.
부모님 주소지 조례에서 확인할 네 가지
- 부모님이 주민등록을 둔 시·도에 어르신 무임교통 조례가 있습니까
- 그 조례가 무임교통카드 발급 나이를 연도별로 따로 적었습니까. 대구는 2026년 도시철도 쪽이 만 68세 이상입니다
- 버스가 들어 있습니까. 들어 있다면 「무임」입니까, 「지원할 수 있다」입니까
- 이미 받은 카드를 그대로 씁니까. 카드를 쓸 수 있는 구간은 어디까지입니까. 카드를 발급하는 곳에 묻습니다
부모님이 운전면허를 내려놓으신 뒤 타시는 것도 지하철과 버스입니다. 면허 갱신은 고령운전자 면허를 다룬 글에 적었습니다.
1984년 개정이유의 한 낱말, 존경
운임을 내는 분들께는 운임을 면제받는 어르신이 그 비율을 정하지 않았다는 말씀을 드립니다. 비율은 대통령령 별표에 적혀 있습니다. 운임을 면제받는 분들께는 10년 전 칼럼의 생각을 그대로 드립니다. 나이 많음이 특권처럼 말해져서는 안 된다는 생각입니다.
부모님 주소지의 조례에서 카드 발급 나이와 버스를 확인해 두시면 됩니다. 다음에 무임승차 소식을 보실 때는 「몇 살」보다 감면액을 누가 부담하기로 했는지를 먼저 찾아보시길 권합니다.
1984년의 개정이유는 이 제도의 목적을 「노인을 존경하는 기풍」이라고 적었습니다. 그 제도가 지금은 세대가 맞서는 화제가 됐습니다. 저는 그 운임을 누가 부담하는지 밝혀 적을 때 1984년 대통령령이 적은 존경의 기풍도 지켜진다고 생각합니다.
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근거 자료
- - 노인복지법(법률 제22020호) 제26조. 국가법령정보센터. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=290133
- - 노인복지법 시행령(대통령령 제36050호) 제19조, 별표 1. 국가법령정보센터. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=282799
- - 노인복지법(법률 제3453호, 1981. 6. 5. 제정) 제9조. 국가법령정보센터 연혁 법령. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=7666
- - 노인복지법시행령(1982. 2. 17. 제정) 별표. 국가법령정보센터 연혁 법령. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=17405
- - 노인복지법시행령(대통령령 제11438호, 1984. 6. 8. 일부개정) 별표와 개정이유. 국가법령정보센터 연혁 법령. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=17407
- - 철도산업발전기본법 정의 조문, 제32조. 국가법령정보센터. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=286949
- - 도시철도법(법률 제19987호) 제1조, 제22조, 제26조, 제31조. 국가법령정보센터. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?lsiSeq=258315
- - 대구광역시 어르신 무임교통 지원에 관한 조례(조례 제6205호) 제2조, 제6조, 제7조, 부칙(조례 제5927호) 제2조. 국가법령정보센터 자치법규. https://www.law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=1980297
- - 대전광역시 어르신 무임교통 지원 조례(조례 제6348호) 제2조, 제3조, 제7조. 국가법령정보센터 자치법규. https://www.law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=2000955
- - 서울특별시 어르신 교통비 지원 조례(조례 제10135호, 2026. 7. 13. 제정) 제1조~제4조와 제정 이유. 국가법령정보센터 자치법규. https://www.law.go.kr/LSW/ordinInfoP.do?ordinSeq=2147655
- - 대구광역시의회(2023. 2. 9.). 제298회 제1차 건설교통위원회 회의록. https://council.daegu.go.kr/record/main?uid=7897
- - 대구광역시(2023. 3. 27.). 대구시, 전국 최초 어르신 무임교통 통합 지원 시행. https://info.daegu.go.kr/newshome/mtnmain.php?mtnkey=articleview&mkey=scatelist&mkey2=1&aid=259196
- - 인천교통공사(2026. 2. 11.). 전국 6개 도시철도 기관 '무임손실 국비보전' 법제화 공동 대응. https://www.ictr.or.kr/main/bbs/bbsMsgDetail.do?msg_seq=3337&bcd=report
- - 임진섭(2016. 1. 11.). [대일논단] 세대간 소통과 존중의 시대. 대전일보. https://www.daejonilbo.com/news/articleView.html?idxno=1199846
- - 임진섭(2021. 7. 7.). [세평] 노인을 활용하는 사회. 대전일보. https://www.daejonilbo.com/news/articleView.html?idxno=1478897
임진섭 교수(국립경국대학교 사회복지상담학부 · 국립경국대학교 고령친화캠퍼스(G-AFC)센터장)
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